构建区域发展新格局适应经济数字化转型

编者按：近几年，在国际经济环境复杂严峻、国内发展任务艰巨繁重的背景下，我国数字经济依然保持了较快增长。根据信通院的测算，2019年我国数字经济增加值规模达到35.8万亿元，占GDP比重达到36.2%，名义增长15.6%，高于同期GDP名义增速约7.85个百分点，数字经济在国民经济中的地位进一步凸显。数字经济的快速发展，尤其是传统行业部门数字化水平的提高，使得地区之间要素流动、资源配置、利益分配的路径和模式出现了显著变化，区域经济的空间体系结构也随之改变。基于数字技术形成的新空间体系存在哪些新的问题和风险？未来国家的经济布局如何优化以适应经济数字化转型的内在要求以及不同类型地区如何在数字经济构成的空间体系中实现更高质量的分工合作？国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员孙志燕对此进行了深入分析和全面解读。

问题一：数字经济的快速发展，使区域经济的空间体系结构发生了怎样的改变？基于数字技术形成的新空间体系存在哪些新的问题和风险？

（一）人口、产品等要素跨区域流动减缓的趋势已显现，流动的空间格局更加复杂

孙志燕：我们用客运和货运总量的增量与GDP增量之比来衡量人口、产品在不同区域的流动性。我国客运量自2015年开始持续负增长，2019年的客运总量相比2014年降幅超过了20%；同期货运量的增速也明显下降，2019年为负增长，比2018年减少8.5%。相对于经济总量的变化，无论是客运和货运跨区域的流动性都已显现出减缓的趋势。

从要素流动的空间半径来看，2018年我国货运的平均运距比2010年下降约9.2%，旅客铁路运输的平均运距同比下降近20%，公路和民航的平均运距略有增长。从客运量减少的地区分布来看，广东、江苏、山东、四川等人口流入流出大省下降的幅度最为显著，2018年广东客运总量比2010年减少近70%，同期四川减少近60%。但同期我国公路、铁路、航空等营业里程，路网密度都保持了快速增长，如：铁路网密度与2000年相比大约翻了一番，公路网的密度同比也扩大1.9倍。由此可推断，运量和运距下降的主要原因并非交通基础设施条件所限。

在传统经济模式下，人口、产品等要素的跨区域流动，通常会随着一国经济规模的扩大、交通基础设施体系的完善而增长。但近期我国要素的流动在基础设施条件显著改善的情况下却出现了与之相反的趋势。这与我国经济增长减速和产业结构调整有关，但更主要的原因是新一轮生产方式、经济活动组织模式的变革。由于经济数字化水平的提高，发达地区工业、服务业等领域信息技术的应用更加广泛，产生了显著的劳动力替代效应，同时一些传统的服务部门和专业技术服务等服务性产品的数字化，都在一定程度上减少了人口跨区域流动的需求。

（二）城市体系的网络密度增加，多中心的空间结构正在形成

由于人口、产品等要素的空间流动在新一代技术进步和产业变革的推动下出现了显著变化，区域经济的空间体系也随之深度调整。我们利用空间引力网络模型，并用地区之间人均GDP之比、百度城市间人口的迁徙数据对模型进行修正，分别测算了2010年和2018年我国35个城市在整个区域经济网络中的中心度，以及城市间的关联度。中心度越高，代表该城市在整个网络中的影响力越大，集聚人口等各类要素资源的能力越强。发现主要变化趋势如下：

一是我国城市空间网络整体中心度指数略有下降。2018年，以上述35个城市为核心节点的区域经济网络整体中心度指数为37.7%，比2010年下降约4个百分点。这一趋势主要源自两方面的驱动因素——天津、上海、广州等层级较高的城市中心度有所下降，如2018年天津相对于整体网络中心度下降约30%，而武汉、重庆、成都、郑州等中间层级城市中心度相对提高，如同期武汉的中心度提高31.2%，重庆提高27.3%。中西部区域板块中的部分中心城市在整个区域网络中的影响力正在增强，以北京、上海和广州三极支撑的空间结构逐步向多极化方向演变，城市网络体系的非均衡性在一定程度上有所缓解。

二是城市网络体系的密度增加，城市间的关联度加强。2018年，我国35个城市构成的网络体系，其密度相比2010年提高了6个百分点，同期城市间引力值超过2.5的比例提高了40%，北京、上海、广州和深圳之外的城市之间引力值超过2的比例提高了大约17%，中心度相对较低的城市之间的关联度也有所提高，新的区域性网络初步形成，如以重庆、成都为核心的西南地区，以武汉、郑州为核心的中部地区等。但需要重视地是，目前我国城市之间的关联关系更多表现为流向核心城市的引力远大于其向外的引力，而具有相对均衡双向引力的关联城市，如北京—天津、上海—南京、成都—重庆等依然较少。

三是城市体系扁平化的趋势增强，层级分化和地区之间的分化愈加明显。尽管整体上我国城市体系网络的中心度有所降低，空间结构的平衡相对于上一个发展阶段有所提高，但从不同发展水平和不同区域的中心城市来看，仍存在着显著的分化。东北地区三个省会城市和大连的中心度下降更为明显，相互之间的关联度也弱于其他地区。甘肃、青海等西北地区中心城市的中心度也没有明显提高。再从城市群的维度来看，除了长三角城市群之外，在2010～2018年期间，其他城市群内部向中心城市极化的趋势不仅没有减弱，还在进一步增强。如京津冀城市群，北京的中心度提高而天津、石家庄下降；成渝城市群继续向成都、重庆极化；长江中游城市群则表现为向武汉极化的趋势。随着我国服务业比重提高、制造业比重下降，再加上各行业数字化水平的提高，势必会推动人口和产业进一步向区域性中心城市集聚，导致整个城市体系层级的减少，加剧城市网络扁平化的趋势。

问题二：综合上述我国要素流动和空间结构变化的主要特征以及新一代技术革命和数字经济的特性，未来我国要素流动和区域经济空间结构将呈现怎样的基本趋势？

孙志燕：一是生产要素和产品的数字化在一定程度上会降低人口、产品等实体经济要素流动的内在需求，人口跨区域的流动将随着经济数字化水平的提高而减缓，流动的方向也会出现结构性调整。“数据”作为一种新的生产要素，已经参与到越来越多的经济活动之中，数据资源的产生和应用几乎可以分布到所有空间。一些传统意义上的产品和服务在物联网、混合现实等新技术的支撑下已转变为超越地理空间，具有高度流动性的数字化产品，而这种数字化的要素在虚拟空间的自由流动，在某种意义上会替代实体要素在地理空间上的流动。

二是经济活动组织模式的平台化将进一步加速我国城市体系结构的多中心化和扁平化。“平台化”是经济数字化的重要特征之一，不仅包括线上交易平台，还包括供应链的平台化、行业的平台化。平台化的产业组织模式具有强大的网络集聚效应，在地区之间构成了与传统产业分工完全不同的供应链网络，成为城市体系和分工格局重塑的重要推动力。考虑到我国各地区经济的数字化水平尚存在显著差异，部分地区在数字经济转型的大背景下将难以避免地出现“收缩”，加剧空间结构扁平化演变。

三是价值链分工体系的数字化，资源要素空间配置的传统路径与格局将改变。区块链、大数据、人工智能等新技术的应用，将分散在价值链不同环节的资源、产品、服务数字化。数字化的资源要素在不同区域的流动也会随着数字经济的发展而加快，推动区域经济的“去中心”化，加快一体化程度更高的空间网络结构形成。

问题三：为应对上述空间结构演变的新趋势我们该如何加快完善区域政策？

孙志燕：“数字化”已成为第三次技术革命背景下经济、社会发展不可逆转的趋势。对我国区域经济的空间结构，既有促进均衡、提高资源要素配置效率的积极作用，也增加了地区之间网络一体化水平提高之后的系统性风险，即出现在某个地区的“不确定性”事件，其影响都会沿着更广泛的经济网络扩散、放大。未来区域政策的调整不仅要顺应数字经济背景下要素流动的新趋势，更要重视地区间网络一体化加速过程中的“不确定性”风险防范。具体建议如下：

第一，顺应数字经济时代人口流动的新趋势，进一步优化公共服务资源的空间布局，提高区域性中心城市公共服务的可及性。在数字经济加快发展的背景下，人口跨区域流动的规模将逐步趋于稳定，但空间分布的结构会加快调整，更适宜于数字经济发展的二线城市或者区域性中心城市将成为未来人口聚集的主体。与此同时，会出现更多人口或产业的“收缩城市”。因此，公共服务资源的配置要与新的空间网络结构相匹配，教育、医疗、科研等公共资源要在保持一定规模性的同时适当分散布局，增强区域中心城市公共服务需求与供给能力的匹配度。利用新一代信息技术建立区域性的公共服务共享平台，在地区之间建立公共服务共享和调配的网络，增强“收缩城市”和非中心城市公共服务的可及性，为地区遇到重大突发事件时能够及时获得相应的公共产品及服务。

第二，强化国家层面空间规划的统筹作用，促进产业在空间上更均衡地布局，加强对地区之间供应链分工深化所带来的结构失衡和地区极化的风险防范。数字经济对区域经济最深层次的影响，实际上是供应链在更大空间范围内的延长和重组。与传统经济模式下的地区分工相比，数字经济发展中的先发地区，不仅具有规模集聚的累积效应，对供应链还拥有自然地垄断优势。不具有竞争优势的后发地区在供应链数字化和分工调整中，则被进一步“专业化”，甚至有些地区只是先发地区的“仓库”或者“数据备份中心”，并未真正进入数字经济的供应链分工体系之中，大量的劳动力、土地资源都被锁定在低附加值部门，长期来看不利于其经济增长。数字经济越发展，这种分工就会越深化，地区之间的发展就会越失衡，后发地区的经济也会由于过度地“专业化”而变得更加脆弱，整个区域经济系统的稳定性也会降低。但这种分工格局很难单纯依靠市场机制改变，需要发挥国家空间规划的统筹协调作用，尤其是要把握我国数字经济尚处在拓展时期的政策窗口，加快编制地区之间一体化的空间规划。借助新一代信息技术，推动产业、基础设施等重点领域空间布局的整体优化，为后发地区创造有力条件，引导供应链不同环节在空间上相对均衡的布局。

第三，采取更有倾斜性的政策支持区域性中心城市的发展，在地区之间构建更加均衡稳定的网络化结构，适应数字经济背景下空间结构扁平化的发展趋势。由于数字经济自身所具有的网络分布和去“中心”化的技术特性，地区之间在传统经济模式中形成的规模层级体系将逐渐被打破，经济活动的规模集聚也逐步转向网络集聚。从技术上而言，这种集聚具有无限扩展性，其规模要远远超越传统经济中的“集聚规模”，一些具有全球影响力的“超大规模”区域正在形成。目前全球排名前50位的城市，其经济总量占全球GDP的比重超过了20%。非核心地区聚集资源要素的能力被进一步弱化。这一趋势在我国区域经济中已非常突出，亟需采取相应的政策措施加以控制缓解。

由于区域经济极化的动力机制已根本改变，以往财政补贴、减免税收等政策工具很难发挥有效作用，要根据新的空间体系，加快区域政策体系的结构化改革，重点转向如何促进中小城市和非大都市区与大城市实现一体化发展，建立以城市群和大都市区为主体的一体化区域政策框架和协调机制。在财政、项目布局、数字基础设施、能源等政策领域加大对区域性中心城市的倾斜力度，使其真正参与到数字经济的分工之中，成为区域经济网络中的“增值层”，辐射带动更多中小城市的发展，从而构建更加均衡、稳定的空间结构。

第四，顺应区域经济空间结构网络化的趋势，加快完善区域一体化协调机制。随着信息技术向更多领域的渗透，地区之间网络极化的趋势将不可避免地增强，导致空间失衡加剧；再加上地区间的关联关系在网络化的过程中愈加复杂，局部地区出现的债务、环境、社会等各种风险和不确定性事件都可能迅速扩散到整个经济网络。因此，在经济数字化水平不断提高的背景下，我国的区域政策不仅要关注到地区经济发展过程中对基础设施、人力资本、金融资本等方面的政策需求，更需要重视区域经济网络化过程中所存在的系统“不确定性”，加快构建与数字经济相匹配的一体化协调机制，及时跟踪、评估和响应区域经济系统中的各种潜在风险，提高空间网络结构的稳健性。

问题四：未来国家区域经济的布局应如何优化以适应经济数字化转型的内在要求？

建立跨部门、跨地区的数据、信息沟通与共享机制。要涵盖人口、产业、重要公共资源等各领域的数据，为监测和评估区域经济发展中短期和长期的结构性风险奠定基础。

加快建立横向的财政均衡机制。随着数字经济在国民经济中所占比重的提高，数字化资源和资产在经济活动中的地位越来越重要，也是经济增值的重要来源，但此类资产的流动性非常强，又通常被所有者垄断并获取垄断利润。但政府很难通过传统的税收政策和纵向的财政转移支付来调节数字资产的利润在地区间的不均衡分配，亟需建立更有效的横向财政均衡机制，促进各类地区共享数字经济发展的红利，防止地区差距进一步扩大。

构建一体化的资源要素统筹配置机制。有效控制数字经济发展中的区域性垄断，推动空间布局向更加均衡的方向发展。该机制也可作为“不确定性”风险出现时的区域应急机制，尤其是要加强战略性资源和重要产业的区域统筹和一体化配置。